Segurança pública, fracasso nacional
Em vinte anos, índice de encarceramento quase triplicou – mas violência tornou-se ainda mais grave. Não é hora de pensar outra política?
Por Gianni Silvestre e Athayde Lins de Mello, no site do IBCCrim
O sistema prisional brasileiro passou a ocupar as pautas dos principais veículos da mídia desde que entramos em 2017, devido ao massacre ocorrido no Complexo Penitenciário Anísio Jobim, o Compaj, em Manaus. A tragédia anunciada, como muitos especialistas denominaram, tornou pública, mais uma vez, as condições subumanas às quais os presos são submetidos de norte a sul do Brasil. Desde 1992, com o massacre na Casa de Detenção do Carandiru em São Paulo, não se via uma matança nessas proporções dentro de uma prisão no país. O episódio também colocou em evidência que a gestão penitenciária terceirizada, por meio de parceria público privada (PPP), não é a “solução mágica” para o “problema” do sistema prisional, como alguns chegaram a propagar. Pelo contrário, ela cobra mais caro pela mesma ineficiência, e ainda abre uma brecha para que gestores públicos (de má-fé) se eximam da responsabilidade que têm sobre a gestão da população encarcerada.
À tragédia de Manaus seguiram-se novos eventos. Diariamente, somos informados de novas mortes, fugas, motins. O presente artigo busca retomar, brevemente, alguns processos por meio dos quais chegamos à atual situação de descalabro no(s) sistema(s) penitenciário(s), percorrendo condicionantes oriundos das políticas de segurança pública e de justiça criminal. Analisa ainda as formas como é operada a Administração Penitenciária no país, tomando como premissa que há um compartilhamento da gestão dos estabelecimentos prisionais entre Estado e organizações criminais.
Por fim, faz-se um apanhando nas ações que vêm sendo apontadas como alternativas de superação do cenário atual.
Aspectos do encarceramento massivo brasileiro
Os anos que separam as tragédias de 1992 e 2017 foram marcados por algumas mudanças nas prisões brasileiras, sobretudo no que diz respeito à gestão da vida no cárcere e especialmente pelo crescimento exponencial do número de presos e das taxas de encarceramento em todo o país. Estima-se que no Brasil, hoje, existam cerca de 700 mil pessoas presas. Trata-se, entretanto, de uma estimava, justamente porque não sabemos ao certo quantas pessoas estão encarceradas nos cerca de 1.430 estabelecimentos prisionais brasileiros, uma vez que o dado mais recente do Departamento Penitenciário Nacional (Depen) data de dezembro de 2014. Como, então, gerir de forma adequada um sistema que mal se conhece na sua grandeza? Não é exagero afirmar que o Estado poucas vezes se importou com as consequências de um sistema superlotado, e o descaso está até mesmo na falta de informação e conhecimento sobre a população carcerária.
Em 2001, a taxa de presos por 100 mil habitantes era de 135; passado pouco mais de uma década, esta cifra subiu para 306, o que representa um crescimento da ordem de 127%. A proporção deste crescimento não deixa dúvidas de que estamos diante de um processo de “encarceramento em massa”, noção que passou a ser usada por estudiosos do campo da punição para descrever as mudanças na escala do encarceramento que se iniciaram nos anos 1970 e tornaram-se visíveis em meados dos anos 1980, especialmente nos Estados Unidos. Mais do que evidenciar o número de encarcerados, autores como Zimring e Hawkins (1991), Garland(1990, 2008) e Simon (1997) chamavam a atenção para a desproporcionalidade racial, etária e de gênero, para os altos custos da prisão, e a discutível capacidade da prisão na redução da violência. Assim, a noção combina três distintos fatores que compõem o aumento do encarceramento: sua escala, a aplicação categórica da pena de prisão em situações em que poderiam ser aplicadas outras medidas e a substituição da função correcional da prisão por uma função de gerenciamento de pessoas, como um depósito de indivíduos “indesejáveis” (Simon, 2007).
No Brasil, diversos fatores podem ter influenciado diretamente neste processo, como a promulgação da Lei dos Crimes Hediondos, em 1990, que passou a limitar a progressão de regime aumentando, consequentemente, o tempo de pena em regime fechado. Para os não reincidentes nesta modalidade de crime, a lei restringe a liberdade condicional após o cumprimento de 2/3 da pena e não 1/3, conforme rege o Código Penal. Além disso, a inclusão do tráfico de drogas no rol de crimes hediondos é outro fator que pode ter impactado este crescimento significativo da população prisional.
Com os dados fornecidos pelo Depen nos últimos anos, a despeito da precariedade e indisponibilidade de determinadas informações, é possível afirmar que a população carcerária é majoritariamente formada por homens, jovens e negros, e que cerca 80% das pessoas presas respondem por delitos de duas naturezas: drogas e patrimônio. A promulgação da chamada “nova Lei de Drogas”, em 2006, trazia consigo a ideia de descriminalização do uso de entorpecentes e, consequentemente, o fim do encarceramento de usuários de drogas. Contudo, como as mudanças legislativas de ordem “progressista” nem sempre surtem efeitos sobre práticas “conservadoras” estabelecidas, o encarceramento de usuários e pequenos traficantes se tornou regra na atividade policial, especialmente diante de pressões por produtividade, com metas administrativas a serem cumpridas.
Os crimes patrimoniais, em sua maioria roubos e furtos, levam para o cárcere, em boa parte das vezes, pessoas cujos objetos subtraídos valem muito menos do que o custo mobilizado para mantê-las atrás das grades. Crimes contra a vida, por sua vez, representam cerca de 10% das prisões, o que demonstra, de certa forma, a incapacidade do sistema de justiça em priorizar a preservação da vida, já que toda a mobilização se dá em torno do processamento dos crimes ligados ao patrimônio. Como destacado por Sinhoretto (2014), o predomínio da preocupação com a administração de conflitos ligados à circulação da riqueza pode ser observado no perfil dos presos.
A continuidade dessas prisões é proporcionada pelo aval do Ministério Público, no qual, em grande medida, predomina a lógica da suspeição e opera a resposta punitiva demandada por diversos setores da sociedade. E por um Judiciário que, muitas vezes, acredita que a prisão possa ser um recurso punitivo eficaz.
A conjunção desses fatores, além de outros não listados, fez com que chegássemos ao cenário atual no país. Nas prisões, ao mesmo tempo em que faltam vagas, observam-se a precariedade das condições de encarceramento e a gestão do cotidiano prisional nas mãos de grupos criminais – apesar da soberba insistência dos nossos governantes em negar e/ou minimizar a existência de tais grupos, assim como a dificuldade em admitir que não têm o controle das prisões que criaram. Definitivamente, a construção de unidades prisionais não é uma resposta adequada para a questão penitenciária no Brasil, como anunciou o então Ministro da Justiça logo após o massacre ocorrido em Manaus.
Sabemos que o crescimento físico do sistema prisional impulsiona o crescimento do encarceramento, e o maior exemplo disso é o Estado de São Paulo, que nos últimos 20 anos construiu mais de 120 prisões em diversas cidades do Estado e teve sua taxa de encarceramento aumentada em 200%. Hoje, São Paulo tem uma das maiores taxas de encarceramento do país (503 presos por 100 mil habitantes) e o maior sistema prisional, com 166 unidades. A criação dessas prisões ao longo de duas décadas não representou melhorias no interior do cárcere, e o déficit no sistema prisional nunca deixou de existir. O aumento vertiginoso da população carcerária, sem a melhora na infraestrutura das unidades já existentes, em grande medida, favoreceu o aparecimento do Primeiro Comando da Capital (PCC), que do interior das prisões construiu sua hegemonia no crime.
A dispersão das unidades prisionais no interior de São Paulo possibilitou, também, uma ampliação das transferências e de isolamentos de presos considerados de alta periculosidade ou ainda vistos como lideranças do PCC. Tal prática, constantemente acionada como estratégia da administração penitenciária para o enfraquecimento dessas organizações, surtiu o efeito contrário ao esperado, ou seja, acabou por fortalecer estes grupos e por consolidar a rede dentro dos presídios paulistas.
Hegemônico no controle das prisões e de diversos territórios paulistas, o PCC nacionalizou-se e hoje possui representantes nos 27 Estados brasileiros. Este expansionismo começou a produzir conflitos com um antigo aliado, o Comando Vermelho (CV), uma vez que ambos passaram a disputar o apoio de grupos locais surgidos em diferentes Estados, especialmente no Norte e Nordeste do país. Desde o segundo semestre de 2016,(1) notícias e relatos dão conta de um rompimento entre PCC e CV, acirrando as condições de convívio nas prisões e dando origem ao que passou a ser denominado “guerra de facções”.
O exemplo de São Paulo
Em seu estudo sobre o PCC, Dias (2011) apresenta três fases que conduziram o grupo criminal de sua fundação em resposta à violência institucional até a hegemonia no mundo do crime, consolidando o que a autora classifica como uma “nova figuração social” nas prisões. Aos períodos que compreendem as fases de surgimento e guerra, de disseminação do PCC pelas unidades prisionais de São Paulo e sua posterior consolidação como principal grupo criminal paulista, corresponde um período de grande expansão dos estabelecimentos penais e do quantitativo populacional sob custódia da Secretaria de Administração Penitenciária – SAP, órgão que fora criado em 1993, após o Massacre do Carandiru, mas que apenas alcançará sua autonomia administrativa e operacional durante a gestão Nagashi Furukawa (1999-2006). Assim, entre 1994 e 2006, a população prisional de São Paulo saltará de cerca de 55 mil pessoas para mais de 144 mil, e o número de estabelecimentos prisionais sob gestão da SAP pulará de 43, em 1994, para 144, em 2006.
Esta expansão, porém, terá dois aspectos primordiais: uma expansão física, marcada pelo número de vagas, de unidades prisionais e de pessoas presas, e uma expansão territorial, marcada pela construção de unidades em quase todas as regiões administrativas do Estado,(2) promovendo um amplo processo de descentralização, interiorização e desterritorialização do sistema prisional (Silvestre, 2012; Melo, 2008), que resultou “numa mobilidade distinta dos demais estados aos presos e presas de São Paulo, que passam por constantes transferências de uma unidade a outra, em diferentes regiões geográficas, configurando redes de relacionamentos próprias do sistema prisional paulista” (Melo, 2014, p. 27).
Não obstante, o mesmo crescimento não ocorrerá no que diz respeito aos serviços penais, já que a expansão do sistema carcerário não foi acompanhada do investimento na infraestrutura dos estabelecimentos e muito menos nos números e na qualificação de seus funcionários. Como bem destacaram Adorno e Salla(2007), a proporção de agentes prisionais por preso, que era de 1 para 2,17 em 1994, passa para 1 para 4,99 em 2006, uma redução para praticamente metade dos funcionários. Considerando somente os agentes penitenciários, de fato responsáveis pela custódia dos presos (já que muitos agentes estão alocados em funções administrativas ou serviços gerais), a proporção é ainda mais alarmante, com 1 agente para 7,3 presos, de acordo com os dados levantados por Dias (2011) para o ano de 2010.
Dessa forma, num complexo de unidades cada vez maior, com mais pessoas presas, sem o cumprimento das obrigações estatais no tocante aos serviços e assistências penais, sem efetivo de servidores adequados e com servidores pouco qualificados, com a constante transferência de pessoas presas para as diferentes unidades prisionais, o sistema prisional de São Paulo irá constituir, progressiva e continuamente, as condições necessárias para o fortalecimento do PCC. Hoje, quase duas décadas depois da fundação do PCC, pode-se dizer que as prisões de São Paulo são administradas de forma compartilhada entre o Estado e o grupo criminal.
Assim, temos de um lado a permanência do crescimento ininterrupto do número de unidades prisionais, representando uma política de desenvolvimento regional e geração de trabalho e renda em regiões do Estado com pouca presença de outras políticas públicas. Esta expansão promoverá, para fora das muralhas das prisões, um desenvolvimento assentado numa cultura de criminalização. Mas, internamente, as principais inovações geradas pela gestão prisional paulista foram a criação do GIR – Grupo de Intervenção Rápida e dos AEVPs – Agentes de Escolta e Vigilância Penitenciária, dois grupamentos especializados que reforçam as práticas militarizadas na gestão prisional (Silvestre, 2016, p. 258).
Dessa forma, podemos afirmar que há, no controle estatal da criminalidade, uma perversa combinação de presenças e ausências. Uma presença externa ao sistema prisional que promove uma cultura de produção do criminoso como inimigo público a ser combatido e/ou eliminado. Internamente ao sistema, a presença reforça a cisão entre garantia de direitos e segurança prisional, aumentando os níveis de tensão entre quem está privado de liberdade e quem trabalha nas prisões. No interior das prisões temos as ausências de ambientes para execução das assistências, de serviços sociais básicos previstos em lei, de equipes técnicas e de políticas públicas. Estas ausências, no dia a dia, serão operadas ostensivamente por meio da criação de privilégios, de modo que poucas pessoas conseguem acesso a tudo aquilo que é restrito. E esta gestão dos privilégios também será operada, no dia a dia, pelo PCC, que cumpre a função de regular as relações nos ambientes de convívio, ao passo que o Estado se beneficia exatamente desta “ordem” que é regulada pelos grupos criminais.
Esses modos de operar as prisões se traduzem em comportamentos e decisões cotidianas, que podem ser expostos em dois exemplos. O primeiro é a fala de um diretor de segurança e disciplina de uma penitenciária, no ano de 2005: “aqui tá tudo sob controle, mas sob controle dos cara. Pra manter a ordem é assim: a gente finge que tá no controle e os caras fazem o controle deles lá dentro. Só que o ladrão sabe que se aprontar alguma, a gente vai com tudo lá pra cima deles” (Melo, 2014, p. 84). Dez anos depois, estes procedimentos se tornam ainda mais necessários e um ex-diretor geral de presídios irá assim descrevê-los: “A automação das unidades significará o passo fundamental para consolidar o modelo de depósito de gente: com ela, os guardas não entrarão nos raios exceto que haja alguma situação de necessidade. Com isso, os presos ganham ainda mais a administração destes espaços” (Caderno de Campo, Melo, 2015).
Assim, se em termos gerais é o Estado quem controla os fluxos de entrada e saída nas prisões, de transferências de presos, de acesso aos serviços e assistências por meio da limitação de vagas, no cotidiano o que há é um processo gradual e contínuo de entrega de gestão dos ambientes de convívio das unidades prisionais para grupos criminais, sem a qual não seria possível manter tanta gente encarcerada em ambientes com tanta superlotação e com tanta escassez de servidores e serviços.
Diante desse cenário, torna-se extremamente temerária a propagação do modelo de controle do crime paulista como um exemplo a ser seguido em nível nacional. O atual Ministro da Justiça fez parte da cúpula da segurança pública do estado de São Paulo e compartilhou da estratégia de negação/minimização do PCC, o que, em partes, fez com que o grupo encontrasse espaço para se fortalecer dentro e fora das prisões. A política de expansão do sistema prisional, com a construção de unidades por praticamente todas as regiões do território paulista, impulsionou o encarceramento massivo, não diminuiu a superlotação e tampouco melhorou as condições de vida dos detentos, mas favoreceu a ramificação do PCC e colocou a gestão do cotidiano prisional nas mãos do grupo. Seguramente, a federalização do “modelo” paulista, tal qual se percebe nas medidas anunciadas pelo Ministério da Justiça neste início de 2017, é uma das piores políticas que pode ser adotada pelo governo.
Como romper com as recorrentes tragédias prisionais brasileiras?
Ainda que a maior parte das prisões brasileiras estejam superlotadas, a construção de mais unidades sem que haja, simultaneamente, a implementação de uma política descarcerizante não resolverá a questão. Não existe uma solução mágica nem rápida para a questão, porém, se apontarmos a responsabilidade das tragédias apenas às disputas de facções rivais, corremos o risco de não enxergar que o problema central está na política de encarceramento em massa.
A população prisional cresce de forma acelerada desde a metade da década de 1990, mas as iniciativas que fortalecem as penas alternativas, por exemplo, ainda são incipientes. Falta também uma articulação efetiva entre os três poderes para a implementação de políticas de segurança e justiça que não vislumbrem somente o encarceramento como medida punitiva, e algumas iniciativas são ameaçadas por interesses corporativos das diferentes instituições que compõem o sistema de justiça e segurança.
Mudanças legislativas de caráter descarcerizante como a Lei 12.403/11 – que possibilita ao juiz a decretação de diversas medidas cautelares diferentes da prisão – e a iniciativa do Poder Judiciário de implementar as Audiências de Custódia em todo o país são alguns exemplos, ainda muito recentes, de articulação entre os três poderes e que podem fazer a diferença no curso do encarceramento excessivo. Além disso, é preciso lembrar que 36% da população prisional brasileira é formada por presos provisórios, ou seja, por pessoas que ainda não tiveram sua culpa comprovada por parte da justiça e, por isso, a celeridade no processamento destes casos também é uma medida que se faz urgente no cenário brasileiro.
De modo complementar, medidas específicas para a gestão prisional devem ser implantadas com vistas à superação do quadro de violação de direitos e degradação da dignidade da vida, incluindo o desenvolvimento de desenhos institucionais de políticas voltadas aos sistemas prisionais, a implantação de um modelo de gestão que oriente a política prisional no país, estabelecendo princípios e fluxos de gestão dos estabelecimentos prisionais e de organização das estruturas estaduais da Administração Penitenciária, e a qualificação e institucionalização das carreiras de servidores penais.
Notas
(1) No final de 2015, uma série de rebeliões no Rio Grande do Norte já informava a existência de conflitos locais entre o PCC e o CV por apoio de grupos locais, como a Família do Norte e Sindicato do Crime. O rompimento nacional entre os dois maiores grupos criminais foi anunciado, entretanto, em outubro de 2016.
(2) A exceção será a Região Administrativa de Registro, que compreende o Vale do Ribeira, onde há diversos impedimentos de ordem ambiental.
Referências bibliográficas
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